完善就业促进规划体系 开创“十四五”就业新局面
时间 2021-10-09 09:30:20     浏览 9

就业是最大的民生,也是经济发展的基本保障。高效配置人力资源,促进劳动者实现更加充分更高质量就业,是“十四五”时期我国就业工作的主要目标和推动高质量发展的重要支撑。


8月27日,国务院印发《“十四五” 就业促进规划》(以下简称《规划》), 就当前的就业形势展开分析,并对“十四五”时期促进就业工作作出了全面部署,为推动今后一个时期就业高质量发展提供系统指引。当前,我国面临着怎样的就业形势? 存在哪些就业矛盾和重点问题? 新发展阶段如何缓解就业痛点和解决就业难点问题,进一步构建更加充分、更高质量的就业新格局?对此,《中国发展观察》杂志邀请相关领域专家进行了深入解读和探讨。


就业形势总体稳定,新趋势新变化出现


当今世界正经历百年未有之大变局,外部环境对我国经济和就业发展带来不确定性。在全球经济下行趋势的大背景下,我国面临的就业形势《规划》做出了重要研判。“就业形势长期保持稳定是我国经济韧性的最直观反映。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员程杰说。


“十三五”时期,我国城镇新增就业规模达到6500万人,城镇调查失业率保持在5%左右的水平, 就业发展经受住了经济结构调整、国际贸易摩擦和新冠肺炎疫情的多重冲击。在国务院发展研究中心社会发展研究部研究员冯文猛看来, “十三五”时期就业趋势表现为就业形势总体稳定、就业结构持续优化、就业质量不断提升。


“十四五”时期,我国发展仍然处于重要战略机遇期。《规划》指出,经济发展已转向高质量发展阶段,以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局加快构建,经济形势稳中向好、长期向好, 为就业长期稳定创造了良好条件。新一轮科技革命和产业变革深入发展, 新兴就业创业机会日益增多,同时新型城镇化、乡村振兴孕育了巨大发展潜力,新的就业增长点不断涌现,劳动力市场协同性也在增强。


“十四五”时期就业领域也出现了一些新变化新趋势。程杰表示, “十四五”时期,我国人口老龄化进程持续加快,劳动力供给总量持续减少,劳动力供给侧与需求侧都将出现重大变化,就业主要矛盾正在发生深刻变化,高质量发展阶段对于就业发展和就业工作提出更高要求。


国务院发展研究中心社会发展研究部研究员张冰子认为,“十四五” 期间我国将面临国内外经济环境的诸多调整,在产业需求、人口形势和劳动者权益保障等方面面临很多挑战。一是在产业需求上,互联网、人工智能等技术的不断发展,加速了产业转型升级,同时全球化发展前景的不确定性增强,增加了全球供应链格局的不稳定性,这些因素都使得我国的产业调整更为频繁,也需要劳动者能不断适应变化的技能需求。二是在人口形势上,随着我国劳动年龄人口总规模的下滑,劳动年龄人口的平均年龄上升,新增就业规模将面临减速,劳动力成本上升压力增加,传统产业招工更加困难。劳动者教育水平提升和城镇化水平提高又使得劳动者供给更加向城市白领岗位集中,高校毕业生等重点群体就业难度增加。三是新的产业结构、就业模式和新的劳动者就业偏好使得劳动者权益保障面临更加复杂的局面。一方面是劳动者权益意识的增强,另一方面产业结构的加速调整,新旧就业形态的交替使得劳动者面临的就业环境面临更多的不确定性,对于劳动者风险的预判更加困难,也对劳动者权益保障的制度框架形成新的冲击。


在程杰看来,《规划》深刻把握了当前内外复杂形势,牢牢抓住就业领域的现实矛盾和挑战,强调新时期以实现更加充分更高质量就业为主要目标,提出了经济发展就业导向、强化创业带动就业、完善重点群体就业支持体系、提升劳动者技能素质、推进人力资源市场体系建设、优化劳动者就业环境以及防范化解失业风险等行动计划和政策举措。


结构性就业矛盾突出, 着力推动关键领域改革和创新


受访专家普遍认为,当前以及未来一定时期,我国就业的主要矛盾将表现为结构性就业矛盾更加突出。程杰认为,就业当前面临的最主要挑战是如何适应高质量发展阶段要求,妥善处理就业的总量矛盾与结构性矛盾、充分就业与高质量就业之间的关系。


一是以机器人和人工智能为代表的新技术革命全面渗透劳动力市场,岗位结构和技能需求发生深刻变化。劳动密集型的制造业和低技能普通工人将受到较大冲击,从制造业向服务业的就业结构持续推进,平台就业等新业态加快发展, 但并不带来就业质量提升。二是局部地区面临就业需求不足困境,就业的区域再平衡压力加大。经济与就业发展之间的关联性增强,新增就业需求和高质量就业岗位继续向经济发达的城市圈集中,经济增长动能不足、人口净流出的中西部地区就业形势不容乐观。三是结构性矛盾更加突出,既突出反映在技能与岗位的不匹配,也表现为群体之间的就业分化。教育和培训体系不能适应经济转型发展要求,人力资本加速折旧,新进入劳动力市场的青年就业稳定性较差、失业率较高,大龄低技能劳动者学习能力不足、就业转换难度大。


对于当前结构性就业矛盾突出的现状,《规划》对结构性失业及重点失业人群的问题给予了关注。冯文猛表示,重点人群包括高校毕业生、农村富余劳动力等,这些劳动力人群在转移过程中,可能产生规模性失业风险等问题。在新就业形势下,受灵活就业方式增加、国际环境更加复杂、人工智能替代不断扩张等方面带来的冲击,就业总量的增长可能面临一些挑战。我们的目标不仅仅是解决这个棘手的问题,还要实现更加充分、更高质量就业的新要求。


对此, 《规划》立足于对“十四五”时期我国经济和就业形势的研判,围绕新时期经济社会发展的战略目标,抓住就业领域的主要矛盾,着眼于激发就业发展的内生动力,瞄准重点群体,着力推动关键领域改革,提出了诸多创新政策举措。


程杰介绍,第一,《规划》针对就业高质量发展提出了具体要求。《规划》坚持新时代高质量发展的基本遵循,提出了就业高质量发展的具体目标,设置了全员劳动生产率增长、劳动报酬占比、基本养老保险参保率等反映就业质量的指标。第二,强化就业优先导向的宏观调控。《规划》深入贯彻将就业优先政策置于宏观政策层面,强调就业与经济高质量发展之间的关联,提出实施就业扩容提质工程, 推动形成经济发展与扩大就业互促共进的良性循环。第三,从供需两端破解就业结构性矛盾。在需求侧,《规划》提出要强化创业带动作用,通过激活市场活力,培育就业新动能,不断扩大就业需求。在供给侧,《规划》进一步强调提升劳动者技能素质,构建系统完备的技术技能人才培养体系,健全终身技能培训制度。针对劳动者技能素质与经济转型升级不匹配的矛盾, 《规划》从全生命周期视角提出完善人才培养体系和技能培训制度, 提出实施职业技能培训实训共建共享行动。第四,瞄准重点地区、重点行业和重点群体,制定更加精准有效的政策举措。《规划》聚焦高校毕业生、退役军人、农村转移劳动力、脱贫人口等重点群体,坚持市场化社会化就业与政府托底帮扶相结合, 建立健全重点群体就业支持体系。针对新就业形态人员职业伤害风险高的突出问题,要求合理界定平台企业责任,研究建立完善适应灵活就业和新就业形态的劳动标准体系和劳动权益保障制度。此外,《规划》要求统筹发展和安全,完善应对各种“黑天鹅”和“灰犀牛”事件稳就业的预案,增强风险预警预判能力。


完善促进就业政策体系,推动实现更加充分更高质量就业新目标


就业作为最基本的民生工作, 是推进实现共同富裕的重要基础。为进一步完善促进就业的政策体系,不断开创就业工作的新局面, 《规划》进一步作出重点部署和任务要求。“就业发展战略和促进就业政策要顺应时代主题和就业主要矛盾变化,就业发展关键要依靠经济转型和高质量发展,就业质量提升根本上要依靠不断提高劳动生产率和人力资本水平。”程杰说。


他认为,进一步开创就业工作新局面,有必要贯彻落实《规划》的精神和任务部署,坚持以人民为中心的发展思想,在实践中不断丰富就业优先战略的理论内涵,更加注重缓解结构性就业矛盾,建立完善全生命周期的人力资本体系,统筹城乡就业政策体系,平衡劳动力市场的灵活性与安全性,推动实现更加充分更高质量就业,不断提高人民生活福祉,为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步提供有力保障。


为确保未来更加充分、更有质量的就业的总目标的实现,冯文猛认为,针对当前存在的一系列重点风险和挑战,需从以下几方面做好准备。


第一,从短期和长期两个方面做好应对。在短期方面,针对大学生、农民工等重点人群可能面临着失业风险的问题,要做好研判和追踪,比如, 定期了解不同专业大学生的就业状况,做好就业政策支持,同时对由于季节性变化或突发因素导致的一些重点领域重点人群失业风险更高的情况,要做好社会救助和社会保障,让这类特定人群在因为特殊环境变化之下带来的失业问题或生活问题有一个基本保障。从中长期方面看,要顺应就业领域和劳动力市场以及经济和就业结构中的深层次变化,顺应趋势的发展,做好布局和应对。第二,社会保障制度要根据劳动力市场的变化作出调整。针对劳动力市场中非正规就业或灵活就业群体不断增多的情况,应改革我们既有的社会保障制度,使其对于新形态的就业人群,有一个更为充分合适的保障,提升这类人群就业安全感和生活质量。第三,对于存量就业人员也需要做好准备工作。针对规模性失业或人工智能替代岗位带来的影响,要充分认识到技术进步是不可避免的,而且将来形成的人工智能替代岗位也会越来越多。在这种背景下,既有从事熟练工种或重复性工作的劳动者要有危机意识, 主动调适,主动获得新的技能,相关部门也要对这些人群做好支持, 比如在转岗换岗或预警等方面及时提供相关信息做好有效预案。


对此,张冰子提出,要创新对劳动者技能提升和就业指导的方式方法。面对产业调整的加速以及大龄劳动者的增加,劳动者需要不断更新自己的技能以适应新的需求, 同时相关的教育培训方式也需要创新。要利用好新的技术手段和新的就业形态,寻找劳动者技能培训的新抓手。例如,开发依托互联网的技能培训和就业指导公益课程,以更加精准的方式向有需要的人群投放。以临时性就业较多的平台型企业为抓手,发挥平台在汇聚人力、识别培训需求上的作用,提高培训的针对性和可及性。


与此同时,完善劳动者权益保护的制度建设,更好应对新产业、新就业形态的挑战。稳定和扩大就业是保障劳动者的权益的基础,当前新产业、新就业形态在创造就业中的作用越来越突出,但同时劳动者权益保障也面临更多的新挑战。在张冰子看来,这需要建立更为顺畅的政府、社会、企业和劳动者多方协同机制, 及时应对新情况和新问题,制定更为合理管理规程。近期,社会保障制度的改革已经有很多突破性的尝试,但总体而言当前社会保障制度的框架设计仍是基于单一雇主的全职工作模式,对于灵活就业人员的适用性仍显不足,需要综合考虑劳动者实际需求、产业的良性发展和保障制度的可持续性,推动相关改革。


冯文猛强调,做好弱势就业群体的保障和支持,是整个就业工作中不容忽视的重要内容。比如, 通过开发公益性岗位或提供社会救助做实社会保障等措施,让这些群体在遭遇困难或在就业不利的状态时,也能获得基本的生活支持,同时也需要一些制度安排,加强劳动力就业市场中对弱势群体的保护,使其尽量获得自我发展能力重新融入劳动力市场。


【编辑】邓宇